7月20日，中筹办、国办就甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题收到通报。一时间，社会各界特别是在是矿业界对自然保护区内矿业权清扫、解散高度注目。有两个问题是焦点，一是不管探矿权还是采矿权，也不管正处于自然保护区内何种功能区，否必需全部解散?二是对解散的矿业权人否应当给与补偿或赔偿金，以及按照什么标准给与补偿或赔偿金?笔者早已谈点观点。

依法界定必需解散自然保护区的矿业权国家关于自然保护区内矿业权解散的涉及法律、政策规定主要有，《自然保护区条例》第二十六条：禁令在自然保护区内展开采伐、耕种、狩猎、捕鱼、治病、垦殖、烧荒、矿区、采石、挖沙等活动;第十八条：自然保护区可以分成核心区、缓冲区和实验区。自然保护区内留存完好无损的天然状态的生态系统以及动植物、濒临绝种动植物的集中于产于地，应该划出为核心区，禁令任何单位和个人转入;除依照本条例第二十七条规定经批准后外，也不容许转入专门从事科学研究活动。核心区外围可以划界一定面积的缓冲区，只准转入专门从事科学研究观测活动。

缓冲区外围划出为实验区，可以转入专门从事科学试验、教学进修、参观实地考察、旅游以及驯养、交配动植物、濒临绝种野生动植物等活动。原批准后创建自然保护区的人民政府指出适当时，可以在自然保护区的外围划界一定面积的外围维护地带。环境保护部等十部委于2015年公布《关于更进一步强化牵涉到自然保护区研发建设活动监督管理的通报》(环发〔2015〕57号)第二条：自然保护区归属于禁令研发区域，不准在自然保护区内积极开展不合乎功能定位的研发建设活动禁令在自然保护区核心区、缓冲区积极开展任何研发建设活动，建设任何生产经营设施;在实验区不得建设污染环境、毁坏自然资源或自然景观的生产设施。

《矿产资源法》第二十条：非经国务院许可的有关主管部门表示同意，不得在下列地区铁矿矿产资源国家划界的自然保护区、最重要风景区，国家重点保护的无法移动的历史文物和名胜古迹所在地国土资源部2017年施行《自然保护区内矿业权清扫工作方案》，对自然保护区矿业权的全面清扫做出了系统规划和决定，为下一步矿业权解散奠下基础。从以上规定可以显现出，大自然维护按功能区分为核心区、缓冲区、实验区，禁令在核心区、缓冲区积极开展任何研发建设活动，建设任何生产经营设施;在实验区不得建设污染环境、毁坏自然资源或自然景观的生产设施。

同时，新的另设矿业权不准转入自然保护区。笔者指出，坐落于核心区、缓冲区范围内，不论是探矿权还是采矿权，依法必需解散。但是实验区内的采矿权甚至于探矿权，否也必需全面解散?新的另设矿业权不准转入自然保护区，否必需还包括实验区?再行来想到地方政策。内蒙古内政发电[2017]28号文规定：2019年12月底前，坐落于自然保护区核心区和缓冲区内的合法工矿企业要与具备管辖权的旗县(市、区)人民政府签定解散协议，按协议誓约时限解散自然保护区，并限期完成生态完全恢复责任。

坐落于实验区内合法的矿业权，限期解散自然保护区2018年12月底前，探矿权已完成解散70%，采矿权和工业企业已完成解散30%;2019年12月底前，探矿权基本全部已完成解散，采矿权和工业企业解散亲率基本超过70%;其余可玩性较小采矿权和工业企业于2020年12月底前基本已完成解散。该文还明确要求，各级自然保护区内不得新的另设矿业权。云南省国土厅等八部门公布的《关于积极开展矿业权联勘联审依法审核工作的通报》(云国土资〔2017〕44号)规定，将自然保护区等最重要地区划界为具备生态环境保护功能的禁令开采区或容许铁矿(勘查)区，矿产资源规划禁令区内不准新的另设矿业权。

严苛矿业权审查审核管理，有数矿业权在矿产资源规划禁令区、约将近容许区准入条件的，依法未予办理矿业权不断扩大勘查铁矿范围、不断扩大生产规模、更改勘查铁矿矿种、更改铁矿方式等涉及更改登记手续，依法未予法院探矿权改以采矿权申请人;矿业权届满，并未同意各类保护区主管部门表示同意的，依法未予办理矿业权登记手续。不难看出，云南省对自然保护区内矿业权解散政策与国家层面规定大致相同。但是，对所有矿业权的所有审核事项全部实施联勘联审(笔者解读还包括自然保护区内矿业权解散的审核或确认)的规定，否合乎《行政许可法》的原则规定和国家行政审核精简、便捷的改革方向，有一点厘清。

河南省国土厅等11个部门公布《河南省各类自然保护区内矿业权处理工作方案》(豫国土资发〔2017〕129号)拒绝：早已确认范围自然保护区内的探矿权、采矿权，勘查铁矿范围部分与自然保护区范围重合的，扣减与自然保护区范围重合部分，并维持必要间距;勘查铁矿范围大部分或全部与自然保护区范围重合的，依法有序解散。该文同时拒绝：严苛禁令在自然保护区内新的设矿业权。河南与内蒙古的作法也完全一致。

从上面三省份政策不难看出，地方层面政策大多拒绝不论采矿权还是探矿权，只要坐落于自然保护区范围内(还包括矿业权勘查铁矿范围大部分与自然保护区重合情形)，不准限期全面解散。同时，自然保护区内不准新的另设矿业权。

这与国家层面拒绝有错综复杂的差异，比如环发(2015)57号文第七条规定：禁令社会资本转入自然保护区探矿，保护区内开发利用的矿产不能作为国家战略储备资源。融合该文全文，言下之意，自然保护区实验区内财政资金投放的勘查项目是容许新的另设的。该文第二条规定：在实验区不得建设污染环境、毁坏自然资源或自然景观的生产设施。

这否意味著实验区内矿产资源铁矿，只要环境保护严苛合格，对自然保护区不包含污染或毁坏，是容许的。同时，《自然保护区条例》第二十七条规定：缓冲区外围划出为实验区，可以转入专门从事科学试验、教学进修、参观实地考察等活动。两者融合一起分析，或许解读为实验区只容许基本不产生污染物，对环境的影响完全可以忽视的科研、教学、旅游、动植物交配等非工矿类生产活动，矿产资源的勘查铁矿应当禁令，更加合乎法律原意或宗旨。

综上所述，笔者指出：一是自然保护区的界址和功能分区必需早已施划具体，才能对保护区内矿业权分区分类确认否应当解散。二是自然保护区核心区、缓冲区内的矿业权必需解散。三是自然保护区实验区的矿业权，环发(2015)57号文给实践中留给了一定的想象空间，但是，基于前面的分析，笔者偏向于应当解散，建议区分探矿权、采矿权，也与核心区、缓冲区矿业权解散区别对待，不做一刀切。

四是自然保护区核心区、缓冲区禁令新的另设矿业权，实验区内新的另设矿业权，环发(2015)57号文给实践中也留给了一定的想象空间，某种程度基于前面的分析，笔者偏向于应以禁令，公益性、基础性、战略性矿种地质徵(勘)坎等类似情况值得注意(比如放射性矿种的勘查)。五是对于矿业权与自然保护区少部分重合的情形，可以考虑到在不影响自然保护区涉及维护功能的前提下，根据《国家级自然保护区调整管理规定》等规定，必要调整自然保护区范围，避免矿业权，使矿业权偏移解散保护区范围;或者调整勘查区块或者铁矿范围，更改勘查(矿业)许可证范围，使矿业权主动解散保护区范围。

我国自然保护区建设在取得成效的同时，也不存在很多问题。有的地方没经过科学论证，随便划界自然保护区;有的地方因为各种创建活动，过分执着保护区面积的减少等。这必要造成这些自然保护区一是范围、界线不确切;二是功能分区不具体;三是违背法定程序和权限审核成立，或者予以批准后随便扩大范围。这又更进一步造成两个问题无法回答：矿业权是不是在自然保护区内?如在，坐落于何种功能区?这两个问题不弄清楚，当然无法限于自然保护区涉及规定，拒绝矿业权解散。

对边界范围和功能分区不具体，甚至没维护功能的自然保护区，笔者建议通过调整自然保护区范围，使部分矿业权合法化，从而超过解散的目的。公平合理确认补偿标准《物权法》明确规定探矿权、采矿权是用益物权，不受法律维护。矿业权是经过行政许可获得的，根据《行政许可法》第八条：公民、法人或者其他的组织依法获得的行政许可不受法律维护，行政机关不得擅自改变早已生效的行政许可。

行政许可所依据的法律、法规、规章改动或者废除，或者呈请行政许可所依据的客观情况再次发生根本性变化的，为了公共利益的必须，行政机关可以依法更改或者退回早已生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他的组织导致财产损失的，行政机关应该依法给与补偿。这些是基于行政信赖利益维护原则的最重要法律规定，也是矿业权解散自然保护区应该给与补偿的高位阶上位法的必要法律依据。

环发(2015)57号文第四条拒绝：对自然保护区成立之前已不存在的合法探矿权、采矿权和水源权，以及自然保护区成立之后各项申请完善且已同意保护区主管部门表示同意成立的探矿权、采矿权和水源权，要分类明确提出差别化的补偿和解散方案，在确保探矿权、采矿权和水源权人合法权益的前提下，依法解散自然保护区核心区和缓冲区因此，国家层面法律、政策明确要求对自然保护区成立之前已不存在的合法探矿权、采矿权;以及自然保护区成立之后各项申请完善且已同意保护区主管部门表示同意成立探矿权、采矿权这二类情形的矿业权解散给与补偿。再行来想到地方政策。内蒙古明确提出依法合理补偿原则，补偿还清与生态完全恢复管理挂勾。

内政发电(2017)28号文具体：各盟行政公署、市人民政府要根据国家、自治区有关政策制订本地区自然保护区内合法的工矿企业解散补偿办法，由旗县(市、区)人民政府对合乎补偿解散的企业的组织实行补偿。合乎补偿解散条件的工矿企业要按照生态完全恢复方案积极开展生态完全恢复管理，并与具备管辖权的旗县(市、区)人民政府签定补偿协议;旗县(市、区)人民政府对通过生态修缮工程核验的企业不予分期兑付补偿，对未通过修缮核验的企业未予补偿。各盟行政公署、市人民政府要融合本地区实际，在职权范围内综合运用财政、国土资源等涉及政策，拓宽补偿渠道，完备补偿方式，确保补偿解散成功实行。

内蒙古的政策与其他省份对比，较为明确、合理、做到。按照环发(2015)57号文第四条规定的二种情形，山东省鲁国土资字〔2017〕250号文明确提出分类明确提出差别化补偿和解散方案原则，具体操作并无规定。上面所有法律、政策规定，补偿原则或标准基本是依法、合理、差别化。笔者建议：一是糅合《国家赔偿法》第三十六条对财产权导致其他伤害的，按照必要损失给与赔偿金原则，对环发(2015)57号文第四条规定的二种情形矿业权人经过评估的必要损失给与补偿，较为合乎《行政许可法》第八条规定，谋求顾及矿业权人合法利益确保与生态环境保护公共利益优先，比较公平，好操作者。

二是对于严重违法情形，可以且早已排查做到的矿业权人，参考第一点确认必要损失金额，由负起补偿责任的政府或其部门与矿业权人协商确认补偿金额。三是对于相当严重违法情形，依法应该投产歇业、吊销、注销矿业权证等生产经营许可或资质的，严格执法，矿业权限期解散，应以未予补偿。以上三种补偿方式解散的矿业权人，依法应当分担适当的生态完全恢复管理责任，补偿款项的派发应当与生态完全恢复竣工验收挂勾，保证补偿做到，生态完全恢复有确保，谋求构建矿产资源勘查研发与生态环境保护的合理均衡。

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